基层执法体制改革的一些实践探索

　　中央层面通过加强立法科学性和有效性，以提供行政处罚权下沉所需的法律依据。《行政处罚法》施行至今，地方政府大多以城市管理执法领域为抓手来强化相对集中行政处罚权的制度应用，随着社会发展需要各级地方注重实际、实事求是地开展调研，探索出了综合行政执法模式。2021年修改的《行政处罚法》第二十四条第1款规定，为进一步明确基层政权的行政处罚主体地位提供了现实法律依据。直到今天，我国各地赋予乡镇（街道）执法权的基层执法体制改革实践探索主要出现了众多可圈可点的治理模式，逐步形成了执法重心向基层下移的创新发展阶段。

　　（一）联合执法向相对集中行政处罚权的系列探索

　　长期以来，在区县基层执法方面乡镇缺少执法权造成“看的见，管不到”、对待问题怕追责导致“管得着，看不见”问题，尽管地方政府职能部门在乡镇、街道派驻派出机构，跨领域、跨组织的现实问题致使乡镇不对他们具备统一领导能力，开展联合执法的难度极大。况且运动式的联合执法治理模式，在顾及短暂性效率的同时忽略了长期性效益，较高的执法成本也使得职能部门难以承受。

　　党的十八大过后，各地方都开始积极探索如何解决职能部门各自为政的问题。2017年，北京市在城市管理执法体制上做出了城管执法力量下沉的尝试，将执法人员转隶到街道，编制随人员变动全部转入街道。形成了城管执法队伍由街道为主的双重领导、双重管理模式。这使得执法人员的归属感与责任感得到提升，执法效率大大加强。但由于城管执法队仍在建制上属于区城管局的派出机构，在行政复议与行政诉讼的事后主体责任方面还是由区城管局承担，存在权责不一的法理困扰。管理责任与执法任务一刀切，执法重心大幅下移，易导致了基层街道负担加重。至于“吹哨报道”机制虽作为一个新的基层治理办法，但也存在乡镇、街道“吹哨”把握不住重点，职能部门撂摊子“等哨响”问题。要继续深化此项机制必须解决街道缺乏执法权的难题。2018年修改的《上海市城市管理行政执法条例》在街道集中行使行政处罚权方面规定：区城管执法部门通过在街道派驻机构的方式开展城市管理执法工作，并且派驻机构以区城管执法部门的名义进行执法活动。这是对北京城管执法模式的延伸，条款后文还强调街道的组织协调作用。对于乡镇管理层面则是规定：乡镇政府对辖区内城市管理执法工作负责，通过所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义去开展辖区内的城市管理行政执法工作，同时受到区城管部门的指导与监管。这得益于乡镇政府作为区政府的下级机关，可以直接承接区政府转移的处罚权。

　　（二）综合执法向“赋权下放”的改进

　　基层执法体制中的行政综合执法经过了基层长期实践、经验总结，迎来了创新结合实际的执法重心下移阶段。党的十九大以来，中央开始着力以政策推动基层执法权下沉，首先以对待简要问题赋权乡镇（街道）为主，渐渐发展成以组建基层综合执法机构为支撑，对基层执法体制改革提供助力。这是符合发展精神与发展实际的重要举措，通过明确中央的方针性指向来强化地方性统一。

　　2019年，天津市政府批准同意了了全国首例街道办事处集中行使综合行政执法处罚权。但后续实践检验当中就显现出了街道办事处无法承担繁重复杂的依法行政要求，并不能有效统一协调各项综合行政处罚权，无法发挥出集中行使处罚权后应具备的执法效率与执法效果。街道层面执法程序不明、权责归属不清的具体问题很快浮现出来。2020年实施的《天津市街道办事处条例》规定：街道办事处应严格依照规定集中行使行政处罚权，实施相关行政强制措施。该条款后文还涉及到了“吹哨报道”机制与街道部门间联合执法的适用规定，强化了该规范的灵活性与实用性

　　（三）基层执法主体的法律制度完善

　　天津市按照中央要求做出通过地方性法规了又一次创新尝试。其实作为区政府的派出机关，街道办事处无法以区政府名义实施下放处罚权，而且并不能纵向承接区政府移交的处罚权，因为这涉及到级别管辖的移交，在新《行政处罚法》实施前是不存在法律依据的。符合法理要求的方式是通过法律规范的形式先确立街道办事处的行政执法主体资格，再授权到基层执法主体。

　　故此新修改的《行政处罚法》规定了可以乡镇、街道承接区县政府转移的行政处罚权，明确了其主体地位。这使得乡镇、街道层面集中行使处罚权具备了明确的法律支撑。《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》规定：组建乡镇和街道综合执法机构；依法依规派驻行政执法机构，单独履行监管职责，并纳入乡镇政府和街道办统一指挥协调工作机制。再如，2021年《上海市城市管理综合行政执法条例》规定街道办、乡镇政府派驻的综合行政执法机构以各自街道办、乡镇政府名义具体承担辖区内的城管综合行政执法工作。较之于上述地方性法规的前身——《上海市城市管理行政执法条例》，现行法规的修改内容符合了上位法中对于乡镇、街道行政执法主体的规定。这正是长久以来掣肘基层执法体制改革的一大关键点，对基层执法主体的明确是推进基层执法体制改革的必要措施和发展要求。

　　基层执法体制改革的目标不可能仅仅通过《行政处罚法》的修订来实现，《行政强制法》、《行政许可法》也应当参照其修改过程做出具体调整，繁杂的众多下位法修改任务更是任重道远。当前我国乡镇、街道因地域差异等因素，造成了对执法要求的不同，即基层管理迫切需要不一样，作为部门法律应当完美贴合地方实际。《行政处罚法》的修订抓住了相对集中行政处罚制度源头，同时结合综合执法体制改革的新成果，为街道执法打开了口子，为乡镇执法明确了要求。

　　接下来，在开发拓展综合执法领域，增强基层执法能力的同时，针对执法权下放需要把握为三大方面问题：首先是权力下放主体的明确性，省级权力机关和省级政府孰为下放主体，执法权下沉是对政府执法权级别管辖的纵向再分配，显然需要省级地方政府规章授权，同时省级权力机关的立法行为加以规定也无尝不可。其次是在权力下放范围的限制性，确立基层执法主体地位后，应该继续发挥地方性法规优势，进一部明确、细化其具体事权，但并非要对所有乡镇政府、街道办事处“一视同仁”，具体问题需要具体分析，以此达到权力纵向配置的优化。最后是下放权力监管的必要性，谨防乱下放、接不住情形发生，引起激化人民群众同基层政府间矛盾的不良后果。

　　当前基础上仍需加强行政处罚体制完善，为基层执法其他领域积累经验、顺应发展要求，为加强基层政权建设、牢固国家治理框架注入不竭动力。