当前推进城市公园开放共享面临难题

        今年初，住房和城乡建设部办公厅发布了《关于开展城市公园绿地开放共享试点工作的通知》，各地纷纷响应号召，积极开展试点工作，公布城市公园绿地开放共享清单。但由于各地在园林管理、资源供给、经费投入等方面存在较大差异，试点工作进一步推进面临挑战。

　　一是公园管理主体分散，影响公园管理效能和管护质量的提高。目前大部分地区公园采取“谁建设、谁管理”的原则，造成多头管理的事实现状，文体局、住房建设局、城市管理局等都有直接管理的公园，各政府部门之间缺少有效的监督、约束机制，其既是实施者又是监督者。以扬州市为例，截至2019年底，该市开放式公园数量344 座，其中市、区级政府及乡镇管理的开放式公园28.4％，政府牵头成立管理公司管理的6.6%，委托给物业公司治理的65%。由于政府部门责任定位模糊，“越位”与“缺位”问题时有发生，如直接参与公园管理的政府部门会负责公园的投资、建设、规划直至基础设施维护、清扫保洁等大小事务，存在明显“越位”问题；而由政府部门全权委托给外包公管理的公园，因为与相应外包公司签订合同时，往往会注明权责利均转移至外包公司，存在“缺位”问题。

　　二是公园经营同质化，特色休闲设施、公共基础配套不到位。公园普遍经营模式比较单一，基本上是门票销售、餐饮、商品销售，娱乐项目多为儿童乐园、休闲度假区、展览等，大多大同小异，缺乏地方性特色，导致公园综合效益较低。很多公园仅修建了绿地和广场，居民实际休闲娱乐的场所设施仍是不足的，公园内可以提供给游客的活动项目仍比较短缺。同时，在节假日等人流量较大的时间段，公共厕所、垃圾桶、娱乐体育器材等基础配套的供应远远低于群众需求。常州市在2020年对2573名居民针对当地公园管理问题开展问卷调查结果显示，64.2%居民认为公园管理混乱，22.4%认为环境脏乱，21.5%认为千篇一律没有特色，12.6%认为设施配套单一且缺乏，5.2%认为人流量太大。

　　三是公园融资渠道单一，管理经费支出压力增大。城市公园的管理经费主要依靠政府划拨的财政资金。但有限财政资金无法满足公园运营管理的需要，资金短缺成为制约城市公园实行绿地开放的关键因素。公园绿地开放后，更多地强调其公益性定位，在缺少了门票收入对运营管理控制后，公园整体运转情况略显滞后，管理难度进一步增大。一方面，游客量迅速增加，一些公共设施因为部分游人使用不当造成人为损坏，导致使用寿命缩短，增加了维修费用的支出；另一方面，由于少数人公共素质不高，毁坏园林绿化的现象时有发生，公园过度使用导致院内植物得不到休养生息，养护管理的成本日趋增大。在这种情况下，不少公园出台禁令，不少游乐活动和运动都被禁止，功放、帐篷、童车、宠物、轮滑等，都被列入了“黑名单”，显然与公园的公益属性背道而驰。

　　四是公园安保管理有限，安全隐患增加。公园实行开放式管理的最大特点就是对进园人群无法固定和限制，流动小摊贩、乞讨者、夜不归宿者、酗酒滋事者等情况显著增加。由于公园普遍面积较大，发生在公园里的社会治安问题层出不穷，盗窃、斗殴现象时有发生，自行车、摩托车在园内肆意妄为，游泳捞鱼总是常事，宠物入园屡见不鲜，给其他游客造成一定的安全隐患。此外，公园管理人员和安保人员有限，安全保卫管理不能面面俱到，相关管理执法只能劝导没有处罚权，起不到全面震慑作用。

　　因此，当前亟需立足各地实际，探索多元化管理方式，纵深推进公园绿地开放共享改革试点，进一步提高精细化管理能力，提高人性化服务水平，尽可能满足不同人群休憩、健身、娱乐、休闲的多元化需求。

　　一是创新公园管理方式，吸纳多元主体共同参与公园开放管理。建议引入城市公园绿化养护管理市场化运作机制，全面推行公园保绿、保洁、保安“三保”工作的市场化招标养护，使得政府职能部门从既是“运动员”又是“裁判员”的多重身份中脱离开来，专注于监管、督促和指导工作。可通过单位和个人“认养”绿地，捐赠花草树木和园林设施、义务植树等；实行招标管理，达到降低养护成本、提高绿地质量和管理水平的目的；与街道联建管理，管理社区参与建立综合管理的模式，调动市民的积极性实现公众与政府的互动管理，如厦门市自2015年起，开展“市民园长”创新管理模式，对部分居民区的城市公园实行属地化管理，取得了良好效果。另外，还可搭建涵盖园林绿化、秩序管理等多领域的公园智慧管理平台，如通过优化人机界面设置及采用便捷的手机移动终端，引进安保巡查平衡车、无人巡逻机等，提升巡查频次和覆盖面，“智能喷灌系统”实现灌溉24小时监控等，通过智能监管平台实现对公园的过程管理、量化考核、实时监督、即时反馈。

　　二是完善资金保障长效机制，多渠道开发公园运营方式。一方面，加大财政投入，理顺下拨渠道，规范使用投向。另一方面，采取多元化的资金筹集渠道以减轻财政压力。可参考德国柏林的非盈利协会模式，日本奈良的PFI模式，厦门的片区平衡模式以及上海与房地产商合作模式。建议完善社会捐赠制度, 吸引社会资本为国家公园建设提供支持。继续加强自然教育与宣传, 扩大公园的社会影响力, 成立基金委员会统一接受社会捐赠。还可推广特许经营模式, 适度开发、科学配建与公园主题相符合的物业租赁、游乐项目、广告宣传、场地租赁，以及园事花事活动等市场化运作平台，创新“园内经济”运营模式；积极利用公园人才资源、设备优势，将优质的生态环境和自然资源转化为市场竞争力,拓展“园外经济”渠道，逐步增强造血能力，推动公园实现可持续经营和发展。

　　三是创新开发各类配套设施，满足大众娱乐和服务需求。目前，全国多地已开展公园绿地开放共享试点工作，一方面可以考虑全龄段户外活动需求，因地制宜，提供露营地、野餐点，配套建设直饮水、衣帽架、垃圾收集点、安全监控等各类服务设施，不定期开展草坪露营、放风筝等活动，满足市民亲近自然的需求；另一方面可以改造一批公园绿地开放区域，持续推进公园主题化建设，统筹景观建设与生态修复、生态功能与文化功能等关系，通过种大树、去灌木、种草坪等方式，释放更多公共绿地空间，满足群众需求。如武汉市首批开放共享了23个城市公园绿地的48块草坪，市民可以在其上开展晨练、晚练、搭帐篷、踢足球、玩飞盘等文娱活动。

　　四是健全安全防控体系，保障游园秩序。可与公安、城管等专职执法部门实行联动，加快签订协同管理协议，加强公园执法参管力度。在大中型公园设置园内警务室，园内工作人员配合警务室民警做好安全防范工作；其他公园通过与公安、城管等协商，将公园作为执法部门定期执法巡逻点。针对乱扔垃圾、随地大小便、带宠物入园、破坏绿化、吸烟、赤膊、噪音活动等热点问题，开展严格行政执法，实现公园管理劝阻权与执法权的统一。与此同时，管理方应以安全、噪音及不文明行文等热点问题为着力点，全面升级硬件设施合理设置安保人员，健全人防、技防、物防体系，创建夜间安全游园环境。此外，在园方、执法部门及志愿者共同维持游园秩序的社会共治基础上，逐步建立“游客诚信体系”等措施，呼吁市民自觉遵守社会公德，形成“政府法治、社会共治、游客自治”的管理新局面。

　　五是加大宣传力度，营造公园开放共享的良好氛围。通过电视、报纸、网络等加强宣传，提高市民的绿化环保意识，推动全社会爱绿护绿，尊重自然的氛围。可充分利用开放式公园生态资源和社会资源，积极创建线上线下平台，号召社会企业、组织、团体、个人积极参与公园公益事业建设，实现公园社会综合治理新体系，促进开放式公园公益效应的最大化，提升市民参与感、获得感和幸福感。