当前我国设施农用地建设管理中存在的问题及政策建议

      设施农业具有高投入、高产出、高效率的特征，可有效地提高农产品的质量和产量，是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径。自2007年以来，为适应现代农业发展，促进设施农业健康有序发展，规范用地管理，国家相关部委先后印发了一系列政策文件，明确了设施农业用地性质、范围及管理措施等。而当前设施农业用地管理存在诸如选址落地难、用地性质界定难、制定用地标准难、后续用途监管难等问题。为此，需进一步强化一系列改进与完善工作，从而促进设施农业进一步健康发展。

　　一、设施农业用地管理中存在的主要问题

　　设施农业用地选址难。目前，设施农用地的建设是直接通过单个农业项目的申请备案来管理，缺乏统一的设施农业发展规划和用地规划，导致设施农用地零散分布。很多县（市、区）缺乏农业产业规划，规模较大的农业项目是当地政府的招商引资项目，选址任由经营者选择，很多设施农用地项目选址在交通便利的高标准农田等优质耕地上，甚至落到连片耕地的中央位置，而且小、散、乱。普通农户对设施农业用地有需求但无备案意识导致项目涉嫌违规占用耕地。设施农业用地申请门槛较低，导致一些经营者随意选址建设使得土地发展粗放、利用率低下，更有甚者以设施农业为名行违法占地之实，建设农家乐、别墅区、停车场等，开展非农建设。同时，以耕地尤其是永久基本农田占比较高的话，会导致设施农业项目选址较难，无法引进大型农业项目或者对已有项目进行扩建。根据2019年之前湖北省统计的设施农业用地统计数据，全省已备案的设施农业项目共计12017宗，用地总面积459331.00亩。其中占用耕地面积92009.49亩占总用地面积20.03%，占用基本农田面积25413.76亩占总用地面积5.53%。

　　设施农业用地复耕难。根据政策文件规定，设施农业用地到期后，需恢复土地原用途。虽然各地对占用耕地建设的设施农业项目，要求签订三方土地复垦协议，明确土地复垦方式、复垦时限、复垦费用等内容，但由于没有明确的土地复垦保证金标准，为减轻农业生产经营者资金压力，多数地方没有缴纳土地复垦保证金，而设施农业用地普遍流转期限较长大多是15～30年，用地到期后企业无力复垦或企业中途破产无人复垦等，均变成了政府负担，土地复垦存在困难。

　　设施农业用地监管难。设施农用地备案时要求明确填报生产设施、附属设施、配套设施占地面积、建筑面积、建筑结构和层数等，但实际备案后，很多地方没有跟踪监管，出现少备案而多占、改变农业设施范围、用途和结构等问题。有的因为设施农业经营不善，改变用途用于出租办厂，用于发展乡村旅游、农家乐、农产品深加工以及饮食娱乐、酒庄、住宿、展销等。有的地方农村一二三产融合发展的用地需求，往往通过设施农用地的名义予以满足，混淆二者的界定标准。如将不符合政策的已建设施农业项目全部纳入农村乱占耕地建房行动进行管控，会对一些扶贫项目产生冲击，造成部分群众返贫。占用耕地的设施农业项目建成后，国土三调根据现状变更土地类型，将耕地调整为设施农业用地，规避了严格管控耕地改变用途的监管，部分经营者私自改变设施农业用地用途为迂回占用耕地留下了政策空间。据统计，至2020年，广东省清远市清城区设施农业用地总数量达6713宗，总面积716.47公顷，备案的用地面积仅为94.33公顷，从其使用用途来看，当前的设施农业用地主要用于畜禽养殖、育苗种植、工厂化养殖以及服务于养殖种植的相关附属设施用地。

　　设施农用地违法违规使用认定难、查处难。2014年以前，设施农用地管理实行的是审批制，即设施农用地必须经过县级政府审批，才能实施农业设施建设，并纳入土地卫片执法检查范围。对于未经依法批准擅自建设农业设施的，或改变用途用于非农建设和其他经营的，以及擅自扩大规模的，责令整改后仍整改不到位的，都可作为违法用地进行处罚。2014年后，设施农用地管理实行备案制。农业设施的建设是否合法合规以是否备案为准，要根据农业设施建设的具体情况来分析，符合设施农用地要求的都作为设施农用地认定。对于设施农用地超规模的，只要超过比例和面积部分没有改变农业用途的，可补办备案，不作为违法用地认定，这给违法违规认定和查处带来难度。实践中，有的地方对超规模、超比例用地束手无策，而且对是否从事经营性活动又难以认定。例如贵州省六盘水市水城区2020年设施农业用地现状面积413.89hm2，但设施农业用地监管系统数据表明，上图入库面积仅为43.81hm2，说明其监管中的问题，且还存在界定难、监管难、备案难、复垦难等难题。

　　设施农用地集约用地程度偏低。农业设施用地需要集中连片成规模的大片土地。但是我国人多地少的矛盾由来已久，再加上土地使用权的限制牵涉到很多用户利益，要同时和所有相关农户达成一致较为困难，这样就加大了土地流转的难度，难以实现规模化发展，集约用地基础薄弱。另外，每个项目的设施农业用地都包含生产设施用地和辅助设施用地两部分，二者缺一不可。无论项目规模多么小，辅助设施不能少比，小型项目辅助设施用地占比高，生产设施用地占比低。所以，占据多数的以农户和中小型专业合作社为主体开发的设施农业项目土地投入产出比不高，土地利用率不高，集约利用程度偏低。很多农户和中小型专业合作社也没有严格落实设施农业用地的耕地保护措施，导致耕地资源不合理利用，土地的利用价值下降。

　　二、进一步规范设施农业用地管理的政策建议

　　（一）要解决设施农业用地选址“落地难”

　　一是在国土空间规划中预留用地空间。要根据乡村振兴规划谋划设施农业用地空间布局，合理配置设施农用地的规模和区位，引导设施农业合理选址，尽量避免占用优质耕地和永久基本农田。若确实无法定位的，则制定选址规则。在编制县级、乡镇级国土空间规划时，留出一定比例的用地空间用于设施农用地，明确今后设施农用地原则上只能在预留的规划用地空间范围内选址落地。

　　二是研究农业生产设施用地占用永久基本农田预留指标，明确涉及占用林地政策。现代农业的发展对生产设施用地的需求较大，可研究通过核销永久基本农田预留指标，或占用永久基本农田，同步在储备区中补划同质同量的永久基本农田。设施农用地的选址应该根据客观需要，没有地类限制，允许占用耕地、园地、林地等地类。

　　三是建议延长设施农用地备案期限。设施农用地的备案期限最长时间不能超过第二轮土地承包期，设施农用地的备案期限可与土地承包期或流转期相同，稳定农业经营主体投资信心。对于以前审批制期限到期的设施农用地，如有继续使用需求的，可以申请补办备案手续。

　　（二）要解决设施农业用地“界定难”

　　一是明确坚持“农地农用”。对于直接服务农业生产的，或直接为农业生产服务的农业设施占用土地，要给予支持，提高农业生产效益。对发展设施农业名义，搞变相的农家乐、休闲旅游、民宿、产品展示营销等非农服务的，要严格禁止，引导办理建设用地管理手续。

　　二是要给设施农用地政策减负，区分设施农用地管理与一二三产融合发展用地管理的边界。乡镇政府干部、自然资源主管部门领导和村干部对与农业生产相关的农家乐、饮食娱乐、住宿、深加工、展销等经营性的用地行为，是按建设用地管理还是设施农用地管理，认识界线很模糊。设施农用地管理的使命是促进现代农业发展，提高农产品供给数量和质量，而农旅结合、农工结合等方面的用地需求，必须另行规定，不能将二三产业用地保障寄托在设施农用地管理政策上。

　　（三）解决设施农业用地“标准难”

　　一是要建立设施农用地用地标准和农业设施建设标准。针对不同类型种植业、畜禽养殖业、水产养殖业，制定生产设施用地、附属配套设施用地的限额标准。对各类农业设施的建设标准作出规定，规范设施农业建设，防止任意改变农业设施结构，确保设施农用。鼓励设施用房特色化建筑，结合农业产业特点和美丽乡村建设，以县域为单位因地制宜设计特色化的设施用房供农业经营主体选择，打造风格迥异的田园建筑风光。

　　二是要建立设施农用地经营期满的土地复垦预存费用制度。设施农业用地项目破坏耕作层的，使用前要编制土地复垦方案，确定土地复垦费用金额，参照临时用地预存土地复垦费用的做法，由银行、县级自然资源部门和用地单位签订三方监管协议，用地单位在银行开设专门账户，预存复垦费用。

　　（四）要解决设施农业用地“监管难”

　　一是建立设施农用地动态监管和强制备案制度。建立一套多级互联互通的设施农用地信息监管平台，对设施农用地申请、备案、经营使用、动态检查实行监管。将设施农用地建设选址范围、农业土地流转范围等空间信息，以及备案时间、经营主体、服务的农业产业类型、用地类型等属性信息录入监管平台，统一“上图入库”形成一张图。农业设施建设必须先备案后动工，对于未通过备案设施农用地而建设农业设施的，限期整改，直至强制拆除。

　　二是强化部门监管职责。自然资源部门主要职责是设施农业用地选址、规划设计、用途管制、土地卫片执法等；农业农村部门是对设施农用地经营主体资格确认、农业建筑方案、用途认定和监管等；乡镇政府承担设施农用地审查职责，与自然资源、农业农村等部门形成联动机制，落实土地日常动态巡查制度。