我国土地复垦治理法制体系存在三大问题亟待完善

　　土地是资源和环境的载体，加强土地复垦治理是合理利用土地资源的重要举措。《土地管理法》《土地复垦条例》等法律法规已基本构建了我国土地复垦的法律制度框架，但仍存在立法不完善、监管机制协同不足、法律责任规定不明确等问题。因此，调整和完善土地复垦政策制度迫在眉睫。这既关系国家重大的方针战略，也关系地方的经济可持续发展、乡村振兴和整体建设，并对推动全国土地综合整治具有重要意义。

　　一、土地复垦治理法制体系存在的主要问题

　　一是法规政策体系仍需完善。目前，《土地复垦条例》中关于政府有效监管手段的规定不足，且法律责任章节相应的追责机制惩戒力度不够，除常规的土地复垦费用预存、土地复垦费缴纳等措施外，土地复垦的资金保障措施体系与有效机制尚未形成。同时，矿山与其他类型建设项目复垦管理模式日趋分化，但相关管理规定没有分开，操作困难。此外，部分条款执行困难，“强激励、重约束”的监管理念和措施也有待加强。

　　二是部门协同机制薄弱。相关部门因分工不同存在较为明显的行政壁垒。如，矿山开采除需要开展地质环境保护、土地复垦外，还涉及对水、土、气等环境要素的污染防治、水土流失治理、安全生产等，而这些工作却分属不同部门管理，既有部分监管职责设置重复的问题，也存在部分监管人员石相推诿的问题，从而导致了管理真空。此外，部门内部的临时用地管理、土地复垦、地类调整、绿色矿山建设等也是分头管理，没有建立系统、完整统一的规划目标、治理措施和监管体系。

　　三是管理机制不完善。加强土地复垦监督管理是有效控制新损毁土地增加及提高受损毁士地修复效率的重要保障。目前，土地复垦监管落实仍不到位，监管手段也较为落后;生产矿山复垦修复概念、基金管理等内容尚未完全理顺，政府投资的历史遗留废弃矿修复机制也尚需完善。

　　二、完善土地复垦治理法制体系对策建议

　　一是加快法制机制建设。加快《土地复垦条例》修订，首先，应体现一体化保护修复的思想理念，以土地资源可持续利用为主要目标，辅以生态保护修复理念。其次，应分别规定矿山生产和建设项目复垦，并增加其他建设用地土地复垦管理要求，使管理体系更明确、可操作。再次，可系统调敷矿山地质环境治理与土地复垦的协同关系，对尚未完全融合的两项工作，从制度设计、技术融合、基金管理、激励政策等方面进行整合、改进和创新，以解决现实管理与法规政策间不协同、不一致的问题。最后，应完善土地复垦激励和法律惩处措施等制度，如增加对复垦义务人的“黑白名单”制度管理、运用征信手段强化信用约束等，并加大正面激励，增加义务人的主观复垦意愿。

　　二是建立部门协作机制。为了实现整体性、系统性、协同性的治理目标，笔者建议，生态环境、自然资源、水利、发改、农业、交通等部门应打破对环境要素修复、水十保持、生态修复、农田复垦等割裂管理的壁垒，并综合诊断评价影响生产、生活和环境等的主要问题，形成齐抓共管、系统治理实现标本兼治的治理目标。建立定期协商、内部协同的管理机制。应打通管理路径，实现农用地转用、临时占地等政策和信息数据与管理系统的互通互享，建立覆盖全面、权责一致、奖惩分明、环环相扣的职责体系。

　　三是完善复垦过程监管。应适时制定关于建设项目的方案编报审查、实施、验收、资金管理等系列文件，并推进启动建设项目土地复垦监督检查。要加强生产矿山土地复垦实施监管。可制定矿山土地复垦的方案编报审查、监测监管、验收、评价等政策管理文件，并加强对闭库或政策性关停矿山的生态修复义务履行情况的监督管理。要加强历史遗留废弃矿山的生态修复投资和实施监管。可研究制定鼓励社会资本投资历史遗留矿山和存量采矿用地的政策，制定政府投资矿山复垦的方案编报、实施、验收、监管、适应性管理绩效管理、管护与后评价等一系列管理制度和配套政策文件，加快推进“快还旧账”，补充政府财政治理资金缺口。