刚柔并济，规范市场监管自由裁量权行使 ——从“陕西榆林芹菜案”说起

　　近年来，继“67天罚款6700万”的河北霸州、“20天贴74万张罚单”的河南郑州、“罚没收入全国第一”的江苏盐城等典型罚款乱象之后，陕西榆林以“5斤芹菜获罚6.6万案”再次引发社会哗然。2022年8月27日，据央视新闻30分栏目报道，陕西省榆林市榆阳区市场监管局认定一个体工商户经营销售的芹菜，因抽检发现“毒死蜱”残留超标被罚款6.6万元，舆论压倒性地认为“罚款畸重”，但该处罚决定确系依据《食品安全法》的有关规定作出。关于“处罚是否合理”的争议，这恰是市场监管部门在执法办案过程中行使自由裁量权的具体体现，也是依法行政与合理行政二者之间的权衡与博弈。因此，如何规范行使自由裁量权是行政执法办案过程中必须回应的重要课题。

　　一、增强认识，明确自由裁量权行使的重要意义

　　（一）有利于维护公平竞争的市场秩序

　　市场监管部门作为市场秩序和安全底线的“守护者”，负有确保经济健康有序发展的重要职责。为更好地履行这一职责，法律法规赋予其较多的自由裁量空间。对行政执法主体而言，既要有所授权，又要有相应的控权，如何妥善处理依法行政与自由裁量的关系，更好贯彻行政处罚过罚相当、教育与处罚相结合、合法性与合理性相统筹的原则，是维护市场主体合法权益，彰显执法公信力的必然要求。

　　（二）有利于优化法治化营商环境

　　倡导包容审慎监管和柔性执法是贯彻严格规范公正文明执法的具体体现，行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。如何实现执法力度和温度的统一，一直是实施行政处罚的痛点。从根本上讲，就是要求执法人员在行使自由裁量权时，要平衡好“法与情”的关系。近年来，在新冠肺炎疫情这一大背景下，把握好行政执法裁量的力度、尺度和温度，是保护市场主体持续健康发展，促进疫后经济重振的应有之义。

　　二、立足现状，分析自由裁量权行使存在的问题

　　（一）较大的裁量空间带来执法难题

　　国家法律法规对市场监管部门实施行政行为规定了一定的幅度和范围，如前所述，在“榆林芹菜案”中，针对经营农药残留超过食品安全标准限量食品的违法行为，《食品安全法》第一百二十四条第一款第一项规定：“……违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款……”，本案中，涉案产品尽管只有7斤芹菜，但依据此规定，6.6万元的罚款已属从轻处罚的范畴，即便执法人员综合考虑案件的违法事实、情节、危害后果、当事人的主观过错等因素，进行从轻处罚的裁量，但该罚款对当事人而言依然难以承受。以销售不符合食品安全标准的食品案件为例，如果按照法律规定的从轻处罚范畴对当事人进行处罚，最终被法院以“过罚不当”改判的情形屡见不鲜；如果罚款过低，又有“四个最严”原则的要求，还有被问责的执法风险。这也从侧面反映出当前行政执法陷入两难困境：一方面，执法力度过大超出当事人经济承受能力范围，执法人员可能会被社会公众扣上“不讲情理”的帽子；另一方面，执法力度过小，舆论矛头又会指向“官商勾结、包庇商家”，甚至造成国有资产流失。

　　（二）“同案不同罚”损害行政机关公信力

　　行政机关在适用法律法规于具体执法活动的过程中，凭借对立法目的和立法精神的理解，根据客观事实选择相应的法律条款以作出行政处罚决定，在此过程中，由于其灵活性及主观判断因素较多，易造成“同案不同罚”的现象。前述陕西榆林芹菜案被罚6.6万元，对比马鞍山市场监管局于2022年7月1日作出的“马鞍山市郑蒲港新区耿永来蔬菜店销售农药残留超标处罚决定书”，这家菜摊销售的芹菜也是“毒死蜱”超标，还有韭菜“腐霉利”超标，案涉货值金额80元，违法所得28元，最终给予的罚款金额是2000元。两起案例违法情节相似，适用法律依据相同，但不同的自由裁量却会造成如此悬殊的结果，“同案不同罚”的情况易引发社会公众对行政机关公信力的质疑。

　　三、多措并举，探究规范行政执法自由裁量权的路径

　　（一）完善相关法律法规规定

　　2022年10月8日，市场监管总局印发了《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，进一步完善了行政处罚应遵循的原则，湖北省市场监管局、武汉市市场监管局也印发了涉企行政处罚“三张清单”及相关适用指引和自由裁量适用规则，使得基层市场监管部门在执法时有法可依、有法愿依。

　　（二）提高行政执法人员能力素质

　　通过开展专题培训、组织研讨交流、发布典型案例等方式，对基层市场监管执法人员行政处罚裁量基准的适用予以业务指导，要求执法人员创新行政执法手段，转变行政执法理念。一方面，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，为市场主体发展留足发展空间。另一方面，对食品药品、公共卫生、安全生产等关系百姓切身利益的重点领域，坚守安全底线，做到宽严相济、刚柔并济。

　　（三）加强行政执法监督

　　市场监管部门要深入推行政执法全过程记录、重大执法决定法制审核和行政执法公示“三项制度”，通过进一步完善文字记录、规范音像记录、严格记录归档、推进政务公开等方式，充分发挥执法监督的积极作用，进一步规范执法行为、保障市场主体合法权益。

　　准确把握自由裁量空间，规范行使自由裁量权就当前基层市场监管执法而言仍然任重而道远，但我们依旧步伐坚定，直面问题，在监管执法实践中探索破题路径，以期推动实现行政处罚裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化，更好达到行政执法政治效果、社会效果、法律效果的统一。（湖北省武汉市江岸区市场监督管理局 李玮娜）